El Neo Batllismo

Luis Costa Bonino: Capítulo IV

CRISIS ECONÓMICA Y ALTERNANCIA

El neobatllismo

El fin de la Segunda Guerra Mundial encontraba al Uruguay en una situación inusual de
prosperidad. A la gran acumulación de reservas en oro y divisas se sumaban las buenas
perspectivas que ofrecían los excelentes precios internacionales de los productos exportables tradicionales del país. Al calor de estos tiempos de bonanza se quiso dar un
impulso enérgico al desarrollo de la industria nacional. Los datos económicos propicios se asociaban con un elemento político de decisiva importancia: el batllismo volvía al poder en fuerza después de un largo tiempo de marginación.
El Uruguay de la inmediata posguerra se caracterizó por el desarrollo industrial y el
crecimiento económico sostenido. Sin embargo la industrialización había recibido un
impulso decisivo algunos años antes, a partir del proteccionismo forzoso originado por la crisis de 1929.
Los embates de la crisis mundial se hicieron sentir con algún retraso en el Uruguay, dado que llegó en la forma de crisis del comercio internacional, caracterizada por una fuerte disminución de la demanda y una sustancial caída de los precios (1). Para hacer frente al déficit del balance de pagos, el gobierno tomó medidas que contuvieron drásticamente las importaciones. Este cierre defensivo de fronteras alentó el crecimiento de una industria nacional sustitutiva.
Desde los últimos años de la década del 40 el Uruguay conoció un proceso político, al que muchos calificarían de populista, que impulsó la industrialización del país y que, a través de la difusión de ciertos compuestos ideológicos y de una particular visión de las relaciones entre la economía, el Estado y la sociedad, propuso un modelo de desarrollo al cual se ha dado en llamar "neo-batllismo".

Este proyecto político estuvo personificado en la figura de Luis Batlle Berres, heredero de un apellido ilustre en la política uruguaya (era sobrino de José Batlle y Ordóñez) y deseoso de dar nueva vida a un movimiento que había entrado en crisis al cambiar brutalmente los datos políticos y económicos (José Batlle y Ordóñez murió en octubre de 1929, en el mismo mes que el "crack" de Wall Street). Así como don Pepe Batlle había desaparecido junto con el auge, el nuevo Batlle llegaba al retornar la prosperidad. Una correlación evidentemente casual que no hizo nada sin embargo por desmentir la creencia bastante difundida en el Uruguay de que el batllismo funciona únicamente en épocas de vacas gordas.
La idea central del pensamiento "neobatllista" era llegar al desarrollo económico y a la
justicia social en un marco de democracia y libertad. Para conciliar los términos de esta
ecuación se consideraba imprescindible extender y profundizar el proceso de industrialización, como medio de obtener el desarrollo económico, redistribuir el ingreso para lograr, simultáneamente, más justicia social y una mayor demanda en el mercado interno. Por último se veía esa justicia social como la garantía del sistema democrático y la libertad. Como corolario de esa visión del país, se adjudicaba al Estado la función de custodia de los grandes intereses económicos de la República y de protección de los débiles, quienes no estaban en condiciones de enfrentar sin ayuda la pura lógica del mercado.
En el desarrollo de la industria fue donde el neobatllismo concentró la mayor parte de sus energías. Se insistió en promover la expansión de las industrias ya instaladas y en la
creación de otras nuevas, al amparo de un fuerte proteccionismo basado fundamentalmente en la política cambiaria. La muy importante cantidad de reservas, en medios de pago internacionales, que se había acumulado durante la guerra, había permitido, entre otras cosas, el abastecimiento en bienes de capital, materias primas y combustibles, que resultaron vitales para este crecimiento industrial.
El Estado tuvo una función esencial en la industrialización. No sólo a través de las medidas proteccionistas, sino en las políticas redistributivas que aseguraron una capacidad de consumo importante a la población. Único medio viable, dadas las circunstancias, de compensar la estrechez del mercado interno. La salida al mercado internacional era poco verosímil dado el bajo nivel de competitividad de la mayor parte de la industria nacional, creada y mantenida al abrigo de las barreras aduaneras.
La función del Estado como empresario y empleador continuó su extensión en este período, dado que, al finalizar la guerra mundial, Inglaterra tenía una importante deuda con el Uruguay (aproximadamente 17 millones de libras esterlinas) que resolvió, en parte, cediendo algunas empresas de servicios públicos al Estado uruguayo. Tales fue el caso de la empresa de aguas corrientes y de la de tranvías, algún tiempo después se sumaría también la compañía de ferrocarriles.
El neobatllismo hizo evidentes esfuerzos para promover una mayor justicia social. Lo que en términos ideológicos era un fin en sí, en el aspecto económico se revelaba también un medio indispensable para "crear mercado". En esta obra de justicia social, redistribución de ingresos o creación de mercado, según prefiera verse, el gobierno utilizó diversos medios.
Desde el Estado, con la incorporación de nuevas actividades empresariales, las nuevas
estructuras burocráticas creadas dieron abundante empleo para ubicar los sectores sociales desocupados. Por otro lado, con el apoyo dado a las industrias a través del control de cambios, éstas pudieron crecer e incorporar mano de obra. En un sentido más directo, durante el período neobatllista se amplió sustancialmente la legislación social; se aumentaron las bolsas de trabajo, hubo favorables consejos de salarios y se aprobó la ley de seguro de paro. Hubo aumentos salariales y se redujeron los precios, mediante subsidios, de los artículos de primera necesidad.
El tema de la justicia social tomaba un lugar preferencial en el esquema neobatllista porque, aparte de un apoyo fundamental al crecimiento industrial, era percibido como la fuente más segura de estabilidad política. Convencido de que todas las sociedades se transforman por evolución o revolución, el Presidente Luis Batlle defendía la idea de que la anticipación a los reclamos populares era el camino m s seguro para una democracia durable y para la paz social. Según sus propias palabras, en el discurso de asunción del mando, "apresurarse a ser justos es luchar por el orden y es asegurar el orden" (2).

Ejecutivo Colegiado y nueva modalidad de coparticipación
El proyecto neobatllista generó trascendentes modificaciones en el paisaje político
uruguayo de los años 50. En un complejo proceso, en el cual tomaron parte protagónica
ciertos mitos batllistas y alianzas que buscaron cerrar el paso a las políticas o a las
ambiciones personales del presidente Luis Batlle, se realizó una reforma constitucional que implantó el Poder Ejecutivo Colegiado. Al mismo tiempo, la ampliación de las funciones empresariales del Estado creó una importantísima fuente de empleos que, según las fórmulas tradicionales particularistas, serían distribuidos en cuotas prefijadas entre los dos grandes partidos, con fines clientelísticos. Ejecutivo colegiado y reparto de puestos (régimen de 3 y 2) serían dos importantes novedades de la Constitución de 1951. Ambos factores tendrían un peso no desdeñable en el paulatino proceso de decadencia política que iría a recorrer las décadas del 50 y 60 hasta el fin de la democracia política en 1973. En los años de crisis se intentarían varias fórmulas
para sacar al país de sus apuros, entre ellas una nueva reforma constitucional en el año
1967. ……
Pero, ¿cuál era la razón para promover un cambio constitucional en 1951, cuando la prosperidad sugería que la mejor fórmula política era la vigente? ¿De dónde había surgido la idea de "hacer cambios en el equipo que iba ganando"?

En principio habría que precisar que, si bien la prosperidad general del país era innegable, no todos los sectores sociales y económicos se favorecían con la política oficial. El control de cambios impuesto por el gobierno financiaba de hecho a la industria a expensas de los productores ganaderos. Este descontento sectorial, en buena lógica, podría haberse resuelto eventualmente con una alternancia del partido en el poder, como efectivamente ocurriría en 1958. Sin embargo los sectores políticos más tradicionalmente ligados al sector primario, por ese entonces la fracción mayoritaria del Partido Nacional, no cifraban mayores esperanzas en una victoria electoral, después de 85 años en la oposición, y preferían un esquema donde tuvieran, como segundo partido, mayor injerencia en la elaboración de las políticas gubernamentales.
En segundo lugar se debe señalar que la voluntad política para llevar a cabo la reforma
constitucional no respondió, en absoluto, a ningún diagnóstico de desarrollo para el país. Fue el simple fruto de cálculos políticos personales, rivalidades interiores al batllismo, y un principio, ya en la época con características de dogma, que hacía del colegiado una idea central de los batllistas.
En el Partido Colorado era ya tradicional la oposición interna que se hacía al batllismo por el ala conservadora. Luis Batlle comenzaría a constatar la situación algo más incómoda de una despiadada oposición, que no era solamente interior a su partido, sino que sus adversarios también se llamaban Batlle. Eran primos suyos, hijos de Don José‚ Batlle y Ordóñez, quienes, a falta de talento del padre, habían heredado una situación de poder en el Partido Colorado y el órgano de prensa "El Día". Desde allí torpedeaban los proyectos políticos y ambiciones personales de su primo Luis, nucleados políticamente en una "lista" que se identificaba con el número 14. Llegado el momento, los Batlle "de la catorce" aplicaron contra el Presidente, su primo de la lista "quince", la misma arma ideada por su padre casi cuarenta años antes para fragmentar los poderes personales: el colegiado.
La reforma constitucional no había sido, sin embargo, el primer proyecto de destrucción
política que habían intentado los primos-adversarios del entonces Presidente Luis Batlle. Algunos años antes, en ocasión de las elecciones de 1946, los hermanos Batlle de la catorce habían vetado la candidatura a la intendencia de Montevideo deseada por Luis Batlle, para adjudicarle lo que suponían una oscura candidatura a la vicepresidencia. La maniobra salió con tal mala fortuna para los intereses "catorcistas" que dicha fórmula ganó las elecciones y el Presidente electo murió a los pocos meses de asumir el cargo. Con lo cual Luis Batlle Berres se convirtió inesperadamente en Presidente de la República, gracias a la desastrosa intuición política de sus parientes.
Sería equivocado sin embargo exagerar los factores personales en la disidencia interna del batllismo y en la génesis del colegiado. Más que antipatía familiares existían visiones diferentes del país. El batllismo de la "14" había derivado hacia posiciones políticas decididamente conservadoras, que facilitaron los entendimientos con los conservadores del Partido Nacional, específicamente con Luis Alberto de Herrera.
Terminado el mando de Luis Batlle, fue elegido como sucesor Martínez Trueba,
perteneciente al mismo grupo político que su antecesor. A los pocos meses de asumir el
cargo daría un vuelvo sorpresivo a su gestión al promover un acuerdo interpartidario para reformar la Constitución e implantar el colegiado. Dado que el principal perjudicado por la medida iría a ser el líder de su propio sector, que tenía prácticamente asegurada la reelección para el período siguiente, la decisión de Martínez Trueba fue especialmente mal recibida entre los miembros de su núcleo. Sin embargo el Presidente tenía, para apagar las protestas de su sector, la fuerza moral que significaba defender un principio fundador de batllismo. Además del raro ejemplo que proporcionó al renunciar de buen grado a su poder personal para compartirlo con ocho consejeros. Sometido a referéndum, el proyecto reformista fue aprobado por una débil mayoría en un acto de una todavía más débil participación. La iniciativa perdió incluso en el departamento de Montevideo, donde se concentraba casi la mitad de país. La distribución geográfica del voto en el Uruguay permite establecer sin dudas que el colegiado de 1951 fue impulsado principalmente por el electorado herrerista. La idea tan largamente perseguida por José Batlle y Ordóñez terminaría siendo implantada, en su versión integral, por la decisiva intervención de su tradicional adversario político, Luis Alberto de Herrera. El principal damnificado por el contrario sería, como vimos, su sobrino Luis Batlle Berres, el heredero más legítimo de sus ideas políticas y de su movimiento.
Junto con el ejecutivo colegiado, la nueva Constitución establecía reglas precisas de
distribución de los cargos disponibles en los "entes autónomos". Los directorios de estas empresas del Estado serían designados en número de tres por el partido de la mayoría y de dos por el partido de la oposición. Este régimen, llamado del "3 y 2", sería el principio de reparto político de los puestos públicos y constituiría la más "moderna" modalidad de coparticipación en la conducción de los asuntos del Estado


La crisis económica

A mediados de la década del cincuenta los indicadores económicos comenzaron a dibujar un panorama alarmante que constituía un corte neto a los datos de bonanza de la inmediata posguerra. La demanda externa y los precios internacionales la producción primaria uruguaya habían caído en picada. El descenso brusco del valor de las exportaciones y el mantenimiento o aumento del nivel de importaciones originaría un déficit, que sería permanente en el resto de la decada, en el balance comercial. Este desequilibrio, en un contexto de ampliación del gasto público y de políticas defensivas de la retribución, ayudaría fuertemente a generar un déficit permanente del sector público y un proceso inflacionario que se haría crónico en los años siguientes. La inflación y la consiguiente lucha entre los distintos sectores sociales por mantener los niveles de ingreso, modificarían también el paisaje social. El Uruguay pasaba en pocos años de una situación de prosperidad y paz social a la crisis y el conflicto. Este cambio tan radical en la suerte del país pareció haber tomado desprevenidos a los grupos dirigentes, quienes defendían proyectos y estructuras políticas que se mostraban especialmente inadecuados en circunstancias de crisis.
Sin embargo las limitaciones del aparato productivo uruguayo no eran una novedad. La
crisis de 1929 había mostrado la vulnerabilidad del esquema agroexportador a las
oscilaciones del mercado internacional. En la década del 50 se repetía el fenómeno, con el agravante de que el desequilibrado desarrollo industrial, llevado a cabo algunos años antes,exigía imperativamente un gran volumen de insumos importados.
La realidad de la crisis económica modificó la vida política uruguaya. Los sucesivos
gobiernos propondrían diferentes políticas económicas, con un grado muy limitado de
eficacia para revertir la situación. La mayoría de los diagnósticos se revelarían parciales o insuficientes, otros más globales no tendrían viabilidad política. La ausencia de políticas eficaces para neutralizar la crisis sería la primera fuente de deslegitimación de las autoridades políticas, que en la década siguiente se trasladaría al régimen.
La crisis económica es, sin duda, el punto de partida más inmediato de la crisis general del sistema de la década del sesenta. Pero esa crisis, ¿era inevitable? ¿Cuáles fueron las bases de la crisis económica del Uruguay?

El estancamiento productivo.

La situación agropecuaria
El Uruguay se constituyó tomando como eje la producción ganadera. A lo largo de su
historia el país sufrió los vaivenes que le deparara la suerte de estos productos en el
mercado internacional.
El modelo exportador uruguayo se basó en la competitividad de una producción que, aunque extensiva, tenía menos costos de producción que en otros países concurrentes. A ello contribuía la fertilidad y la adaptación del suelo, y la muy débil inversión necesaria en mano de obra Este esquema productivo tenía, evidentemente, límites muy estrechos, a partir de los cuales el resultado era el estancamiento. Prácticamente toda las tierras utilizables se habían incorporado a la producción a partir de principios del siglo veinte. No existía por lo tanto la posibilidad de crecimiento por la incorporación de nuevas tierras. La utilización de los recursos naturales ha sido extremadamente extensiva. Hacia 1970 existía un 90%, de los 15 millones de hectáreas dedicadas a la ganadería, constituido por praderas naturales. Con un 4% únicamente de campos mejorados (la superficie total del Uruguay es de aproximadamente 18 millones de hectáreas). El resultado de esta modalidad productiva ha sido la falta de crecimiento. Si se exceptúan las zafras laneras, que aumentaron hasta 1952, los datos de la producción pecuaria permanecen prácticamente constantes desde fines de la década del veinte.
En principio el problema parecería de diagnóstico sencillo. El estancamiento podría
superarse utilizando la tierra en producciones mas rentables, como la agricultura, o bien
incorporando tecnología para aumentar la productividad de la ganadería. Estos problemas se mostrarían, sin embargo, de una solución mucho más ardua. Dos graves problemas se interpondrían a la modernización tecnológica del agro uruguayo. Un problema estructural y otro de rentabilidad.
El problema estructural fundamental del agro uruguayo ha sido el de tamaño y tenencia de los predios. Según los datos del censo agropecuario de 1961, 54.000 de los 86.000 predios rurales existentes entonces eran minifundios. El 60% de los empresarios rurales disponían de menos del 12% de las tierras. En el otro extremo, una excesiva concentración de tierras en pocas manos hacía que algo menos del 3% de los empresarios poseyeran el 44% de la superficie del país. Según un estudio de la época, los predios de tamaño inadecuado, entre latifundios y minifundios, totalizaban en conjunto aproximadamente el 63% del total y explotaban 55 de cada 100 hectáreas (3).
Este problema estructural se constituyó en una valla muy considerable a la tecnificación del agro. Por una parte, en los predios pequeños, se hace imposible la incorporación de
tecnología por debajo de una dimensión mínima. Los pequeños propietarios no tienen
capacidad de ahorro ni acceso al crédito, y las maquinarias eventualmente incorporadas quedarían ociosas la mayor parte del tiempo dada la pequeña extensión del predio. Por otra parte el minifundista hace de su trabajo exclusivamente una modalidad de vida y no una empresa que se rige por criterios de productividad.
El aporte tecnológico al latifundio no se muestra menos dificultoso. Existe una cierta
propensión a encontrar mentalidades pre-capitalistas entre los dueños de grandes
extensiones de tierra, a quienes, tanto sus modestos hábitos de consumo, como el alto nivel de ingresos obtenido con la utilización extensiva de la tierra, no inducen a innovar
tecnológicamente. A esto hay que agregar la ausencia sistemática de una política fiscal que aporte estímulos a la productividad

Un aspecto que sería, sin embargo, decisivo en las dificultades de tecnificación agraria, es que las expectativas de rentabilidad de las inversiones en modernización tecnológica son, normalmente en el Uruguay, inferiores a las de las inversiones en otras áreas de la
economía. La inversión en praderas artificiales, para citar el caso más obvio, no ofrece a los empresarios rurales atractivos significativos de ganancia. El modelo tradicional uruguayo, que hace transferir ingresos desde el agro hacia otros sectores de la economía, tiene como contrapartida una baja rentabilidad agraria que inhibe su modernización.
El cierre de la frontera agrícola, al no poder incorporar más tierras a la producción, y las
vallas al aumento de productividad, originadas en problemas estructurales y de rentabilidad, originaron un estancamiento general y crónico de la producción agropecuaria, eje de la economía nacional. En esas circunstancias el modelo duplicó su vulnerabilidad externa, dado que para el normal funcionamiento de su economía dependía no sólo de buenos precios internacionales de sus productos, sino de un nivel de precios siempre creciente.

El estancamiento productivo.
La situación de la industria
El proceso de industrialización uruguayo se había desarrollado en una coyuntura
excepcional desde varios puntos de vista. En principio la financiación de ese proceso había estado asegurada por reservas acumuladas en períodos de muy altos precios internacionales de los productos que el país exportaba. A esa particular circunstancia de solvencia se agregaba el factor decisivo de que las economías de los países más desarrollados, como resultado de la guerra, no proveían con la misma eficiencia de antes los productos manufacturados que el país consumía. En este contexto, y con el impulso y protección del Estado, se desarrollo un rápido y eficaz proceso de industrialización sustitutiva de importaciones Este proceso, sin embargo, agotaba sus posibilidades con las mismas circunstancias que lo habían originado. Todo el crecimiento industrial dependía del mantenimiento de las condiciones externas favorables. Continuaba dependiendo para su sustento de la prosperidad agropecuaria. Pasado el auge de los períodos de guerra, el parque industrial que se había creado constituía más un problema que una ventaja, en términos económicos. Los
productos nacionales ya no eran competitivos frente a los bienes provenientes de los países más desarrollados que, pasados los conflictos, volvían a lanzarse agresivamente a la recuperación de sus mercados.
Estos problemas para el desarrollo industrial, que fueron compartidos por la mayoría de los países latinoamericanos, tuvieron en el Uruguay graves complicaciones accesorias.
Básicamente la estrechez de su mercado interno y la ausencia de recursos minerales
importantes.
La pequeña dimensión del mercado interno fue el principal obstáculo para la continuación del crecimiento industrial. Una población de menos de tres millones de personas hacía depender el mercado del nivel de ingresos que se le concediera. Mientras duró la prosperidad agropecuaria la demanda interna tuvo cierto dinamismo, pero en épocas de depresión y caída del salario la falta de mercado se mostraba en toda su crudeza.
Este problema aumentaba igualmente los costos de producción, dado que las maquinarias utilizadas eran compradas en el exterior y adaptadas para una producción de mayor escala que la exigida por el mercado uruguayo. El resultado era la existencia de una considerable capacidad instalada ociosa. Una investigación realizada en el año 1963 daba cuenta que la industria uruguaya, en términos globales, funcionaba a un 50% de su capacidad real de producción (4).
La segunda debilidad del Uruguay, para su desarrollo industrial, fue la escasez de recursos minerales, que obligó a un muy alto nivel de importaciones de insumos, materias primas y combustibles. Esta demanda de bienes importados puso al país en una situación extremadamente difícil al bajar el nivel de las exportaciones, después del auge de Corea, creando un desequilibrio comercial permanente.
Todas estas dificultades hicieron que la actividad industrial no atrajera nuevas inversiones en la década del 50, dada su escasa rentabilidad. Los capitales nacionales prefirieron dirigirse al circuito financiero, a las actividades especulativas o al exterior. Los capitales extranjeros, por su parte, buscaban para sus inversiones en América Latina los grandes mercados, como Brasil, Argentina o México. Como handicap extra, el Uruguay tenía una legislación social avanzada y una mano de obra cara, al existir tradicionalmente salarios altos.
La falta de competitividad, la incapacidad de trascender el mercado interno y la ausencia de inversión dejaron a la industria en un estado estacionario. En circunstancias externas excepcionalmente favorables el sistema funcionaba aceptablemente, pero al cambiar los vientos, la economía uruguaya se mostraba totalmente incapaz de adaptarse a las nuevas realidades.

Una economía desequilibrada
Pasado el auge económico inducido por la guerra de Corea el valor de las exportaciones
uruguayas sufrió una caída vertical. Los precios internacionales de los productos
agropecuarios tradicionales bajaron drásticamente, y el volumen exportado también
disminuyó. A esto último contribuían no sólo el estancamiento de la producción ganadera sino principalmente las medidas proteccionistas de los países compradores.
La disminución abrupta de las ganancias del sector ganadero cuestionó el modelo
económico por su base. El sistema económico uruguayo funcionaba sobre una transferencia de ingresos desde el sector agropecuario hacia otros sectores de la economía. Este sector financiaba, a través de un sistema de cambios múltiples, las compras a bajo costo que realizaba en el exterior el sector industrial. Los dólares baratos beneficiaban al sector importador y perjudicaban, obviamente, a los grupos ganaderos exportadores que recibían menos pesos por dólar. De la misma manera financiaban las políticas oficiales de mejoras salariales y de contención de los precios en los bienes de consumo. Estas políticas fueron
posibles en la media que el sector exportador recibía buenas ganancias. Al cambiar