Visión general del modelo burocrático autoritario
El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los países económicamente más avanzados de la América Latina contemporánea, plantea un desafío analítico de primordial importancia al estudioso de la política latinoamericana, así como a los que se ocupan del tema, más amplio, del entendimiento del cambio político.
Las antiguas hipótesis, de los textos interesados en el desarrollo, que sugerían una relación positiva entre democracia y modernización socioeconómica, difícilmente podrían servirnos de guía para entender este
nuevo autoritarismo. ¿Cómo explicarlo entonces?
Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestión. Una de las principales líneas de análisis se ha centrado en las tensiones sociales, económicas y políticas que en décadas recientes ha generado el tipo concreto de modernización dependiente y capitalista que ha experimentado América Latina. Se considera que tales tensiones contribuyen a una reorientación fundamental de las políticas nacionales. Más concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso del antiguo esquema de política “populista”, en la cual el “sector popular” era un actor significativo participante en la coalición política nacional dominante de varios países, además de ser un importante beneficiario de la política pública. Pero al anterior esquema “populista” le ha seguido un período de política “postpopulista” caracterizado por la aparición de gobiernos represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas tensiones eliminando la participación del sector popular en la arena política nacional y forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector. Así, los niveles más avanzados de industrialización se consideran vinculados con un alejamiento de la política democrática y competitiva y con un incremento de la desigualdad, lo que es completamente opuesto al esquema que sugerían las hipótesis de la literatura anterior sobre el tema.
Una de las formulaciones más importantes de esta argumentación “populista/postpopulista” se encuentra en la obra de
Guillermo 0’Donnell, científico político argentino. Basándose explícitamente en las investigaciones de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Octavio Ianni, Luciano Martins, Philippe Schmitter, Albert Hirschman, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de Imaz, Marcos Kaplan, Celso Furtado, Cándido Mendes, Torcuato di Tella y otros, 0’Donnell trató de poner más de relieve la red de argumentos desarrollados por dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio político nacional ha tenido la industrialización capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura social. Trató deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores económicos y sociales sobre la política, como medio de clarificar algunas cuestiones conceptuales y empíricas básicas que surgen en el estudio de las sociedades latinoamericanas.
Su finalidad era la de proveer un mejor “mapa conceptual” de la realidad social, para que pudiera servir como punto de partida de la investigación futura, que considerará también el impacto de los factores políticos sobre el cambio económico y social, así como las interacciones entre todas estas dimensiones.
La formulación que hace 0’Donnell del
argumento populista/postpopulista ha recibido una atención considerable en el trabajo de otros estudiosos, estimulando numerosos esfuerzos por elaborar, afinar y criticar su argumentación. Se ha convertido en un importante punto de referencia en los análisis de la economía política del autoritarismo latinoamericano, y ha servido explícitamente como punto de partida o “línea de base” de la mayor parte de los capítulos de este libro.
Por la importancia que tiene el análisis de 0’Donnell para el resto del libro, y porque sus análisis se encuentran esparcidos en varios artículos y libros que han aparecido durante un periodo de varios años, me ha parecido apropiado presentar aquí una breve síntesis de su argumentación. Como resultará evidente en los capítulos siguientes, el análisis de 0’Donnell no es una interpretación universalmente aceptada de la política latinoamericana. Se resume aquí con el mismo espíritu con que él lo presentó originalmente: como un marco de referencia conceptual y como una serie de hipótesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.
Tipos de sistemas políticos
El modo en que 0’Donnell describe los diferentes tipos de sistemas políticos es similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista/postpopulista más general.
Se centra en tres dimensiones distintas, como son:
la estructura del régimen político nacional (incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las asociaciones de interés y el nivel de represión);
la composición de clase y sectorial de la coalición política dominante; y determinadas
políticas públicas cruciales (particularmente en cuanto que se refieran a la distribución de los recursos entre las diferentes clases sociales y sectores de la economía).
Combina así la preocupación por la estructura política con el interés por quién gobierna y quién se beneficia. Una distinción central, derivada de estas tres dimensiones, es si al sistema es
“incorporador” o “excluyente” en el sentido de que “
busque a propósito la activación del sector popular, permitiéndole alguna voz en la política nacional” o excluya deliberadamente a un sector popular anteriormente activo de la arena política nacional.
0’Donnell identifica ciertas
“constelaciones” recurrentes en las que los diferentes modelos de régimen, coalición y política han aparecido en América Latina. Tomando como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas políticos que él ve como representantes de una secuencia histórica.
1. Oligárquico. La competencia política tiene un alcance limitado. La élite del sector exportador de productos primarios (basada en productos minerales y agrícolas) domina el estado y orienta la política pública alrededor de sus necesidades. Estos sistemas no son incorporadores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha estado políticamente activado.
2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de competitividad y democracia de estos sistemas, son claramente “incorporadores”. Están basados en una coalición multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la élite industrial y al sector popular urbano. El nacionalismo económico es un rasgo común de esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrialización, orientándola hacia los bienes de consumo; y lo hace así directamente, por medio del apoyo a la industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansión del mercado nacional de bienes de consumo aumentando los ingresos del sector popular. 0’Donnell presta particular atención a los dos ejemplos más discutidos de populismo: los gobiernos de Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a 1954) y de Perón en Argentina (1946 a 1955).
3. Burocrático autoritario. Estos sistemas son “excluyentes” y tienen un énfasis no democrático. Los actores principales de la coalición dominante son los tecnócratas de alto nivel -militares y civiles, de dentro y de fuera del estado- que colaboran en estrecha asociación con el capital extranjero. Esta nueva élite elimina la competencia electoral y controla severamente la participación política del sector popular. La política pública se centra fundamentalmente en la promoción de la industrialización avanzada. Los casos de autoritarismo burocrático considerados por 0’Donnell son el período posterior a 1964 en Brasil, el período de 1966 a 1970 y posterior a 1976 en Argentina, el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el México contemporáneo. Ejemplos importantes de otras zonas incluyen el período último de Franco en España y los sistemas autoritarios que surgieron en varios países de Europa oriental entre las dos guerras mundiales. 0’Donnell pone de relieve que el autoritarismo burocrático no se debe confundir con el fascismo alemán e italiano, a los que considera como una configuración política diferente que surge en un contexto social y económico distinto.
0’Donnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro, especialmente al autoritarismo burocrático, explorando la dinámica de este último. Razona que estas transformaciones políticas derivan de las tensiones políticas y sociales producidas por la industrialización y por los cambios en la estructura social a nivel tanto de élite como de masa. Estos cambios socioeconómicos los considera vinculados con el crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamaño de la economía nacional en términos de per capita, que era el factor enfatizado en numerosos estudios comparativos anteriores. Al centrar la atención en el tamaño absoluto, se sitúa a los países grandes con bajos niveles de renta, como Brasil y México, entre los países altamente modernizados de América Latina, proporcionando así una nueva perspectiva desde la que explicar su evolución política.
Cambio económico y social
0’Donnell dedica particular atención a la interrelación dialéctica entre los tres aspectos cruciales de la modernización socioeconómica, que son: (1) la industrialización, particularmente la transición inicial a la producción de bienes de consumo y la subsiguiente profundización de la industrialización, que incluye la producción de bienes intermedios y de capital; (2) un incremento de la activación política del sector popular; (3) el crecimiento de los roles “ocupacionales tecnocráticos” en las burocracias privadas y públicas.
1. Industrialización. Sugiere 0’Donnell que las diferentes fases de industrialización están vinculadas en parte con el cambio político por el hecho de que alteran las coyunturas críticas económicas de los diferentes grupos de clase. La transición a la fase inicial de la industrialización, que implica la producción de bienes de consumo, está asociada con transición de un sistema oligárquico a uno populista. Las empresas de propiedad nacional, que gozando a menudo de un alto nivel de protecciones arancelarias y otras formas de subsidios estatales, comienzan a producir para un mercado local ya existente, que previamente se abastecía de bienes de importación. Como la producción industrial puede expandirse rápidamente, mientras
trata de satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente referirse a esta fase de la industrialización como la fase “fácil de sustitución de importaciones”. La protección arancelaria y los subsidios estatales reducen la presión para que la producción sea competitiva internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las élites económicas y políticas con respecto a la política de salarios y otros beneficios de los trabajadores, puede ser así considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con el interés, por parte de los industriales, de expandir los ingresos de la clase trabajadora con el fin de ampliar el mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la oportunidad de una coalición populista “incorporadora”. Los trabajadores reciben importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto que organizaciones, a cambio de su apoyo político, reforzando así la posición de los industriales en relación con la élite exportadora previamente dominante.
Partiendo del examen inicial del surgimiento del populismo en Argentina y Brasil, 0’Donnell generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de modernización industrial en América Latina existe una tendencia mayor hacia sistemas políticos competitivos más abiertos. Según 0’Donnell, el autoritarismo burocrático deriva de una compleja serie de reacciones a los problemas que surgen cuando se ha completado ya la fase de sustitución de importaciones de bienes de consumo. Cuando el mercado nacional de productos manufacturados simples está satisfecho, las oportunidades para la expansión industrial se limitan considerablemente. Además, aunque la fase inicial de industrialización pudo reducir la dependencia de bienes de consumo importados, es muy alto el costo de la importación de bienes intermedios y equipo de capital necesarios para la producción de bienes de consumo, con lo que se producen o incrementan los déficits de la balanza de pagos, las deudas externas y la inflación. Estos problemas conducen a una situación económica de “suma cero” que mina el carácter multiclasista de la anterior coalición.
Las élites que hacen la política suelen tratar de pasar a una política de desarrollo “ortodoxa” más austera, que quite énfasis a la distribución al sector popular. Ven una solución a largo plazo en la “integración vertical” o “profundización” de la industrialización por medio de la fabricación nacional de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los niveles de tecnología, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase requieren empresas grandes, más eficaces y altamente capitalizadas, que con frecuencia están afiliadas a las empresas multinacionales. La preocupación por atraer a este tipo de inversión extranjera estimula la adopción de políticas económicas ortodoxas, con el fin de enfrentarse a la crisis económica y crear condiciones de estabilidad económica a largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos por las empresas multinacionales y las agencias internacionales de créditos.
2. Activación del sector popular. El incremento de la activación política del sector popular, resultado de su creciente importancia económica y numérica, complementó la orientación de la coalición populista y se vio estimulada de hecho por la política pública apoyada por esa coalición. Sin embargo, con el final de la primera fase de industrialización y el paso a políticas económicas ortodoxas, es de esperar que el creciente poderío del sector popular desafíe a la nueva política. Como resultado de ello, se produce un vacío entre demandas y realizaciones, la extensión de las huelgas, el estancamiento del sistema de partidos y graves crisis políticas y económicas. En algunos casos el sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno temporal a la política del primer período populista, con lo que las políticas de desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rápida sucesión mientras continúa la crisis económica.
3.Roles Tecnocráticos. Los altos niveles de diferenciación social que acompañan a la industrialización condujeron también a una ampliación del papel de los tecnócratas en la sociedad, tanto en el sector privado como en las burocracias civiles y militares del sector público. Los tecnócratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas crisis políticas y económicas, y los altos niveles de politización del sector popular los perciben como un obstáculo al crecimiento económico. Entre los militares, esta nueva orientación tecnocrática se refleja en lo que otro autor ha denominado “nuevo profesionalismo”, dirigido a la intervención militar activa en la vida política, económica y social. El aumento de la comunicación entre los tecnócratas militares y civiles, y la creciente frustración de ambos ante las condiciones políticas y económicas existentes, estimula el surgimiento de una coalición golpista que, en última instancia, establece un sistema “burocrático-autoritario” represivo con el objetivo de poner fin a la crisis política y económica.
Elementos seleccionados del argumento de 0’Donnell concernientes al surgimiento del autoritarismo burocrático.
Reacción de los tecnócratas civiles
Preocupación por la promoción de la industrialización avanzada.
Problemas económicos del final de la fase inicial de industrialización.
Preocupación por atraer al capital extranjero.
Política económica ortodoxa.
Orientación intervencionista y tecnocrática de los militares.
Coalición golpista
Autoritarismo burocrático
Crece la actividad del sector popular.
La brecha entre demandas y realizaciones conduce a la crisis política
Continuación de la crisis económica y fluctuaciones en política económica
Incremento de la importancia de los roles tecnocráticos
Surgimiento y evolución del autoritarismo burocrático
Afirma 0’Donell que estas crisis han jugado un papel central en el surgimiento del autoritarismo burocrático en la mayor parte de los países avanzados de América Latina: Brasil en 1964, Argentina en 1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica, además, una trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por México, que lleva a un modelo político contemporáneo que tiene muchos rasgos en común con estos casos sudamericanos En México, el final de la fase inicial de industrialización se produjo en el contexto de un control autoritario firmemente establecido, por lo que la transición a una industrialización más avanzada fue acompañada de una mayor continuidad de las instituciones políticas.
El autoritarismo burocrático varía con el tiempo y los países. Una importante fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por crear condiciones políticas y económicas conducentes a una renovación de la inversión extranjera. Los grupos que inicialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los empresarios nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de la política económica ortodoxa y de la preocupación por orientar la expansión industrial alrededor de las inversiones extranjeras y
estatales. Esa preocupación conduce a una “desnacionalización” de la coalición que apoya el estado, pues la principal “clase” económica que sostiene al estado es el capital extranjero.
No parece fácil el sostenimiento de esa desnacionalización durante un período de tiempo prolongado. Por la potente presión interna, surge finalmente una transformación del “dúo” coalicional, el estado y el capital extranjero, en un “trío”, en el que los empresarios nacionales vuelven a jugar un papel más amplio.
El modo en que se produce esa transición, sugiere 0’Donnell, es crucial para el éxito de estos sistemas en sus propios términos, como se ve en el contraste entre la experiencia brasileña posterior a 1964 y la experiencia argentina posterior a 1966. En donde las crisis previas al golpe son muy intensas y la nueva coalición tecnocrática las percibe como una amenaza importante al orden establecido, como sucedió en Brasil, la nueva coalición está más cohesionada y es más capaz de mantener el control político frente a esas presiones internas. El incremento del papel de los empresarios nacionales acaba produciéndose, pero sólo cuando la garantía de estabilidad económica y política a corto plazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero.
En cambio, en la Argentina de los años 60 la crisis previa al golpe fue menos grave que en Brasil, y por ello más limitada la percepción de la amenaza. En consecuencia, la cohesión de la élite después del golpe no fue suficiente para resistir a la presión del sector popular y de otros grupos sociales. El resultado fue un colapso del autoritarismo burocrático, un resurgimiento de una coalición tipo populista de grupos desafectos, una renovada crisis económica y política y el fracaso en atraer la inversión extranjera a largo plazo y en mantener el crecimiento. El caso de Chile sugiere que niveles de crisis previos al golpe, incluso más altos que los experimentados en Brasil, pueden empeorar la probabilidad de éxito. En Chile la crisis fue tan intensa, tan grave la desorganización económica, y tan violenta la represión posterior al golpe, que durante un período sustancial el gobierno tuvo dificultades para atraer el capital extranjero a pesar incluso de la extrema ortodoxia económica.
Por lo que respecta a los otros países latinoamericanos que puedan enfrentarse a las crisis de la industrialización avanzada, 0’Donnell exige precaución antes de suponer que se reproducirán los modelos anteriores. En primer lugar, dentro de América Latina, el contexto de la modernización para los modernizadores tardíos puede ser diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos económicos o políticos especiales, como los ingresos petroleros en Venezuela o los modelos peculiares de competencia de partidos en Colombia. Estos factores pueden evitar las transformaciones políticas producidas en los primeros países que lograron la industrialización avanzada. En tercer lugar, mediante una acción política resuelta, los líderes pueden encontrar soluciones políticas alternativas a los problemas y crisis de la industrialización avanzada. 0’Donnell sugiere así que en América Latina no existe una simple “afinidad” entre industrialización avanzada y autoritarismo burocrático, sino, tomando prestada una frase de Weber, una “afinidad electiva”. (… )
*O’DONNELL, Guillermo. Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Paidós, Buenos Aires,1997.
Páginas 75-76; 98-111.
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